Corona-Virus VI: Entschädigungen für Unternehmer und Selbständige aufgrund von Ladenschließungen?

Ab morgen können auch in Rheinland-Pfalz die staatlichen Corona-Hilfen beantragt werden. Ein Blick über die Landesgrenzen zeigt allerdings schon jetzt, dass die Hilfen bei weitem nicht großzügig gewährt werden, sondern dass es strenge Auflagen gibt. Außerdem decken die Hilfen in den meisten Fällen die finanziellen Einbußen von Unternehmen und Selbständigen nicht annähernd ab.


Ohne Frage: die Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie sind gesellschaftlich richtig und wichtig. Trotzdem wird vielen Unternehmen und Selbständigen, gerade unter den Gastronomen und Einzelhändlern, ein hohes Sonderopfer abverlangt. Die Eingriffe des Staates sind weitreichend. Die Anordnungen zu Ladenschließungen bringen jede Geschäftstätigkeit zum Erliegen. Mieten und Kredite müssen trotzdem weiter bedient werden - die aktuellen Corona-Maßnahmen der Politik bedeuten bestenfalls einen Aufschub - und auch die Arbeitnehmer trotz der Ladenschließung möglicherweise Anspruch auf Lohnfortzahlung. In diesen Situationen scheinen Insolvenzen fast unumgänglich.


Eine sich mir aufdrängende Frage wird bislang erstaunlicherweise nur am Rande diskutiert: Muss der Staat betroffene Unternehmer und Selbständige über die Hilfemaßnahmen hinaus handfest entschädigen? Hierbei sollte man sich in Erinnerung rufen, dass von der Corona-Krise nicht nur finanzstarke Großkonzerne betroffen sind, sondern vielfach KMU, deren wirtschaftliche Existenz ohne echte Entschädigungen auf dem Spiel steht.


Spoiler:
Ja, es bestehen Entschädigungsmöglichkeiten. Vor diesem Hintergrund erweisen sich auch die in Aussicht gestellten Hilfen der Politik eventuell als "Vorschuss" auf die von dort erkannten Entschädigungsansprüche!

I. Überblick über Entschädigungsmöglichkeiten

Eins vorab: eine allgemeine Entschädigung aufgrund von Umsatzrückgängen oder Gewinneinbrüchen gibt es nicht, solange diese nur mittelbar entstehen und nicht auf konkrete behördliche Anordnungen wie Ladenschließungen zurückgehen. Hier helfen nur die angekündigten Staatshilfen.


Liegen allerdings von staatlicher Seite konkrete Verfügungen vor, die ein Unternehmen oder einen Selbständigen zur Schließung seines Betriebes zwingen, kommen Entschädigungsansprüche in Betracht.


1. Entschädigung wegen Quarantäne oder Erkrankung des Selbständigen

Ziemlich klar ist dies in allen Fällen, in denen ein Soloselbständiger am Corona-Virus erkrankt oder vom Gesundheitsamt in Quarantäne geschickt wird. In diesen Fällen kann der Selbständige gem. § 56 IfSG seinen vollen Verdienstausfall geltend machen. Auch die nicht gedeckten Betriebsausgaben werden übernommen.


Der Antrag ist innerhalb von 3 Monaten nach Beendigung der Maßnahme zu stellen. Zuständig ist in Rheinland-Pfalz das Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung. Den entsprechenden Antrag findet man hier.


Hinweis: 
Wer als Selbständiger am Corona-Virus erkrankt oder die Notwendigkeit erkennt, sich in Quarantäne zu begeben, sollte auf eine förmliche Anordnung durch das Gesundheitsamt bestehen. Nur dann greift die Entschädigung nach § 56 IfSG.


2. Entschädigung aufgrund behördlich veranlasster Betriebsschließungen

Wirklich spannend sind nun die Fälle, in denen Unternehmen und Selbständige ihre Läden aufgrund der ausgesprochenen Rechtsverordnungen und Allgemeinverfügungen schließen mussten. Besteht in dieser Situation ein Entschädigungsanspruch?


a. Entschädigung nach § 56 IfSG (analog)?

Zunächst gilt § 56 IfSG in dieser Situation nicht, denn die Entschädigung nach § 56 IfSG setzt voraus, dass man Betroffener einer gesundheitsbehördlichen Maßnahme aufgrund von Krankheit oder Krankheitsverdacht ist. Ich habe von Kollegen im Internet zwar schon die Auffassung gelesen, dass man auf die Ladenschließungen § 56 IfSG analog, also entsprechend anwenden müsste. Auf eine analoge Anwendung greifen Juristen immer dann zurück, wenn sie davon ausgehen, dass der Gesetzgeber eine Frage aus Versehen nicht geregelt hat, weil er sie nicht erkannte. Die Kommentierungen zum Infektionsschutzgesetz, die ich bislang lesen konnte, gehen indessen davon aus, dass es sich bei § 56 IfSG um eine Ausnahmevorschrift handelt, die einer Analogie nicht zugänglich ist (so z.B. Erdle, Infektionsschutzgesetz Kommentar, 7. Auflage 2020, § 56 IfSG).


b. Entschädigung nach den Polizeigesetzen der Länder

Damit sind wir allerdings noch nicht am Ende der Diskussion. Es stellt sich vielmehr die Frage, ob eine Entschädigung aus allgemeinen Grundsätzen und Rechtsgedanken abgeleitet werden kann. Die Rechtsmaterie, die sich mit diesen Fragen beschäftigt, heißt Staatshaftungsrecht. Diese sieht in unterschiedlichen Situationen eine Entschädigung für staatliche Maßnahmen vor.


Zunächst beinhalten die meisten Polizeigesetze der Länder Entschädigungsansprüche für sogenannte Nichtstörer. Ein Nichtstörer ist eine Person, die zwar eine Gefahr nicht verursacht oder zu verantworten hat, aber trotzdem durch Maßnahmen der Gefahrenabwehr in Anspruch genommen wird. Dies entspricht der Situation, dass ein Unternehmen oder ein Selbständiger seinen Betrieb schließen muss, obwohl von ihm selbst keine Seuchengefahr ausgeht. Es stellt sich damit die Frage, ob im Rahmen der Corona-Pandemie auf die Entschädigungsansprüche für Nichtstörer in den allgemeinen Polizeigesetzen zurückgegriffen werden kann.


Was aber hat der Corona-Virus mit der Polizei zu tun? Nun, Polizeirecht ist Gefahrenabwehrecht. Es behandelt nicht nur die Befugnisse des uniformierten Polizeivollzugsdienstes, also "der Polizei" im umgangssprachlichen Sinn, sondern aller Behörden, die im Bereich der Gefahrenabwehr tätig werden. Das Seuchenrecht gehört zu diesem Bereich, denn es ist nur eine spezielle Ausprägung des allgemeinen Gefahrenabwehr- und Polizeirechts (Erdle, Infektionsschutzgesetz Kommentar, 7. Auflage 2020, § 16 IfSG). Und noch wichtiger: soweit das Infektionsschutzgesetz selbst keine speziellen Regelungen enthält, gelten nach wohl allgemeiner Auffassung die generellen Bestimmungen der Polizeigesetze (Erdle, Infektionsschutzgesetz Kommentar, 7. Auflage 2020, § 16 IfSG; Gerhardt, Infektionsschutzgesetz Kommentar, 1. Auflage 2017, vor § 16).


Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu schon vor langer Zeit noch zum Bundesseuchengesetz, dem Vorgänger des Infektionsschutzgesetz, folgendes entschieden:


"Mit dieser polizeilichen Generalklausel für den Seuchenschutz sollen, so heißt es in der amtlichen Begründung (s. BTDrucks. III/1888 S. 21 zu § 10 des Entwurfs des Bundes-Seuchengesetzes, abgedruckt bei Seyffertitz-Thomaschewski, Komm. zum Bundes-Seuchengesetz S. 74 f.), die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts, die bisher in einzelnen Fällen als Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten herangezogen werden mußten, in diesem Bereich abgelöst werden; insoweit soll die Regelung abschließend sein, doch sollen die Grundsätze des allgemeinen Polizeirechts - so insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Grundsätze über die Inanspruchnahme eines Störers und eines Nichtstörers - auch hier gelten (vgl. Traenckner, Das Deutsche Bundesrecht, I K 60 zu § 10, S. 41)." (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1971I C 60.67, BVerwGE 39, 190, Rn. 28).

Solange und soweit das Infektionsschutzgesetz keine speziellen Regelungen enthält, kann also auf die allgemeinen Regelungen des Polizeirechts zurückgegriffen werden. Dies ermöglicht in meinen Augen auch einen Rückgriff auf die allgemeinen Regelungen für die Inanspruchnahme von Nichtstörern in den Polizeigesetzen der Länder, zu denen Unternehmen und Selbständige zählen dürften, die aufgrund behördlicher Anordnungen aktuell ihre Geschäfte schließen müssen.


Nach meinen Recherchen haben alle Länder in ihren Polizeigesetzen (bisweilen nahezu gleichlautende) Regelungen zur Inanspruchnahme von Nichtstörern und zur Frage ihrer Entschädigung aufgenommen:


§§ 9; 59 PolG Baden-Württemberg

Art. 10; 87 PAG Bayern

§§ 16; 59 ASOG Berlin

§§ 18; 38 OBG Brandenburg

§§ 7; 56 PolG Bremen

§ 10 SOG Hamburg

§§ 9; 64 HSOG Hessen

§§ 71; 72 SOG Mecklenburg-Vorpommern

§§ 8; 80 SOG Niedersachsen

§§ 6; 67 PolG Nordrhein-Westfalen

§§ 7; 68 POG Rheinland-Pfalz

§§ 6; 68 PolG Saarland

§§ 17; 41 PBG Sachsen

§§ 10; 69 SOG Sachsen-Anhalt

§§ 220; 221 LVwG

§§ 13; 52 OBG Thüringen


Auf dieser Basis besteht für Unternehmen und Selbständige die Möglichkeit, eine Entschädigung für die wirtschaftlichen Nachteile der angeordneten Schließung ihrer Geschäfte zu erhalten. Rechtsfolge des Entschädigungsanspruchs ist grundsätzlich eine "angemessene Entschädigung"  in Geld, die auch entgangenen Gewinn umfassen kann, wobei Aspekte eines Mitverschuldens ebenso berücksichtigt werden, wie die Frage, ob auf andere Weise Ersatz erlangt worden ist (Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage 2018, Rn. 255; 263).


Hinweis
Dies wird es erforderlich machen, dass Betroffene auf der einen Seite alle Maßnahmen zur Schadensminderung ergreifen (Beantragung von Kurzarbeit soweit möglich, Inanspruchnahme der Staatshilfen). Staatliche Zuschüsse im Zuge der Corona-Krise wird man auf den Entschädigungsanspruch anrechnen müssen. 

Verbleibt allerdings eine Vermögensdifferenz, kommt die Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs nach den oben genannten Vorschriften in Betracht!

c. Entschädigung nach den Grundsätzen des enteignungsgleichen Eingriffs

Selbst wenn die Regelungen aus den Polizeigesetzen über die Entschädigung von Nichtstörern als nicht einschlägig erachtet werden sollten, bietet das Staatshaftungsrecht noch weitere Grundlagen für eine Entschädigung.


Zum nach Art. 14 GG geschützten Eigentum zählt nämlich auch der sog. eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb. Bei staatlichen Eingriffen in eigentumsrechtlich geschützte Positionen, kommt auf Seiten des Betroffenen eine Entschädigung in Betracht. Vor allem "zwingt" Art. 14 GG den Gesetzgeber dazu, die grundsätzlich zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums verhältnismäßig auszugestalten. Daraus wird abgeleitet, dass Eingriffe des Staates in Eigentumspositionen zwar möglich sind, aber eine angemessene Entschädigungsregelung enthalten müssen, insbesondere bei unzumutbaren Auswirkungen.


An dieser Stelle kommt es leider zu einem schwer verständlichen und für die Praxis schwierigen Zirkelschluss unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen zu den polizeirechtlichen Entschädigungsansprüchen für Nichtstörer:


Wenn man die Regelungen entgegen meiner Auffassung für nicht anwendbar hält, würde das Infektionsschutzgesetz faktisch keine Entschädigung für Betriebsschließungen bieten. Ohne Entschädigungsregelungen wären die Eingriffsregelungen nach Art. 14 GG allerdings verfassungswidrig.


In dieser Situation darf der Betroffene den rechtswidrigen Grundrechtseingriff jedoch nicht dulden und seinen Schaden liquidieren. Er muss vielmehr die dann rechtswidrigen, staatlichen Maßnahmen angreifen. Nur ausnahmsweise kann hierauf verzichtet werden, wenn es für den Betroffenen unzumutbar ist, Rechtsbehelfe in Anspruch zu nehmen (Baldus/Grzeszick/Wienhues, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage 2018, Rn. 443). Aktuell gehen die Verwaltungsgerichte übereinstimmend davon aus, dass die behördlichen Anordnungen und Maßnahmen rechtmäßig sind. In den Eilrechtsschutzverfahren wird die Rechtslage aber nur summarisch (d.h. Pi mal Daumen...) geprüft. Sollten die Gerichte irgendwann in den noch bevorstehenden Hauptsacheverfahren zu der Einschätzung gelangen, dass die Entschädigungsregelungen für Nichtstörer bei Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz nicht gelten und dass die Erhebung von Widersprüchen und Klagen möglich und zumutbar gewesen wäre, droht den Betroffenen die entschädigungslose Hinnahme der Einschränkungen.


Die Möglichkeit, Rechtsschutz gegen behördliche Maßnahmen in Anspruch zu nehmen, besteht nach der Rechtsprechung nicht, wenn


- der staatliche Eingriff durch ein plötzliches, nicht vorhersehbares Verhalten erfolgte,

- die Nachteile bereits während eines Verwaltungs- oder Widerspruchsverfahrens entstehen,

- die Erfolgsaussichten für die zu ergreifenden Rechtsbehelfe gering sind.


In meinen Augen kann man in der aktuellen Situation jede dieser Fallgruppen heranziehen, um die Unzumutbarkeit von Rechtsbehelfen gegen die behördlichen Maßnahmen und Anordnungen im Zuge der Corona-Krise zu ergreifen. Sicher ist das allerdings nicht.


Hinweis:
Um auf Nummer sicher zu gehen, sollten Betroffene von den verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelfen Gebrauch machen, um etwaige Entschädigungsansprüche abzusichern!

II. Fazit & Empfehlung für Betroffene

Wer finanzielle Nachteile aufgrund von behördlichen Maßnahmen im Zuge der Corona-Krise erleidet, kann Entschädigungsansprüche geltend machen, wenn er Adressat behördlicher Anordnungen ist. Um die Durchsetzung der Entschädigungsansprüche vorzubereiten sollten Betroffene


1. alle erdenklichen Maßnahmen zur Schadensminderung ergreifen              (Kurzarbeitergeld, Zuschüsse),

2. Umsatzrückgänge und Gewinneinbußen sorgfältig dokumentieren,

3. ggf. verwaltungsrechtliche Rechtsbehelfe gegen die behördlichen Anordnungen ergreifen.

Bei Rückfragen können sich Betroffene an die von mir eingerichtete, kostenfreie Corona-Hilfe-Hotline wenden.


Weitere Informationen zu rechtlichen Fragen im Zusammenhang mit der Corona-Krise finden sie in meinem Blog.


Eine Sammlung von Urteilen zum rechtlichen Umgang mit der Corona-Krise finden Sie hier.


Und wie immer gilt an erster Stelle: Bleiben Sie bitte gesund!






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